ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 января 2002 года
Дело N 94-Г01-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Корчашкиной Т.Е.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 22 января 2002 г. дело по
заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
о признании противоречащими федеральному законодательству
отдельных положений Устава Чукотского автономного округа по
кассационной жалобе губернатора Чукотского автономного округа на
решение суда Чукотского автономного округа от 16 ноября 2001 г. в
части удовлетворения заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя губернатора Чукотского
автономного округа - Шепуленко М.Ю., заключение прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А.,
полагавшей решение суда оставить без изменения, кассационную
жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном
федеральном округе обратился в суд с заявлением о признании
отдельных положений Устава Чукотского автономного округа
противоречащими федеральному законодательству.
Заявление мотивировано тем, что Устав Чукотского автономного
округа (с изменениями и дополнениями) содержит ряд норм,
противоречащих федеральному законодательству.
В частности, подпунктом 17 пункта 1 статьи 43 устава губернатор
округа наделен правом согласования при назначении на должность
руководителей территориальных органов государственной власти в
случаях, предусмотренных федеральными законами, что, по мнению
прокурора, противоречит статье 18 Федерального закона от 06.10.99
N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", согласно которой в перечень
полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
предусмотренное в оспариваемой норме полномочие не входит.
В соответствии со статьей 24 названного Федерального закона
право принимать участие в согласовании назначения на должность
руководителей территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным
законом, предоставлено законодательным (представительным) органам
государственной власти субъекта Федерации.
Пунктом 3 статьи 74 устава установлено, что органы местного
самоуправления и органы государственной власти автономного округа
могут заключать договоры (соглашения) о взаимном делегировании
отдельных полномочий.
По мнению прокурора, названное положение противоречит пункту 4
статьи 6, пункту 5 статьи 14 Федерального закона от 28.08.1995 N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", согласно которым осуществление местного
самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускается, в связи с чем органы местного
самоуправления не вправе передавать какие-либо полномочия органам
государственной власти.
Пункт 2 статьи 77 устава округа в части наделения органов
государственной власти автономного округа полномочиями по принятию
к своему рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции органов
местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральными
законами, законами и иными нормативными актами округа, в интересах
обеспечения государственной и общественной безопасности,
общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и
свобод граждан, также противоречит пункту 5 статьи 14 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
Решением суда Чукотского автономного округа от 16 ноября 2001
г. и дополнительным решением того же суда от 27 ноября 2001 г.
заявление удовлетворено частично: подпункт 17 пункта 1 статьи 43 в
части согласования губернатором округа при назначении на должность
руководителей территориальных органов федеральных органов
государственной власти, пункт 3 статьи 74, пункт 2 статьи 77 со
слов "за исключением случаев, предусмотренных федеральными
законами, в интересах обеспечения государственной и общественной
безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения,
защиты прав и свобод граждан" Устава Чукотского автономного округа
признаны противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению со дня вступления
решения в законную силу.
В удовлетворении заявления о признании не соответствующим
федеральному законодательству пункта 2 статьи 77 Устава Чукотского
автономного округа в части наделения органов государственной
власти автономного округа полномочиями по принятию к своему
рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции органов местного
самоуправления в случаях, предусмотренных законами и иными
нормативными правовыми актами округа, в интересах обеспечения
государственной и общественной безопасности, общественного
порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан,
отказано.
В кассационной жалобе губернатора Чукотского автономного округа
поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения
заявления в связи с неправильным толкованием и применением норм
материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит ее подлежащей частичному удовлетворению.
Удовлетворяя заявление в части признания противоречащим
федеральному законодательству подпункта 17 пункта 1 статьи 43
устава, предусматривающего право губернатора Чукотского
автономного округа на согласование при назначении на должность,
помимо перечисленных в этой норме лиц, и других руководителей
территориальных органов федеральных органов государственной власти
в случаях, предусмотренных федеральными законами, суд посчитал,
что такое право у губернатора имеется при назначении на должность
руководителей территориальных органов федеральных органов лишь
исполнительной власти.
При этом суд сослался на определение Конституционного Суда от
28 ноября 2000 г. N 225-О по делу "О проверке конституционности
части четвертой статьи 6 и части первой статьи 7 Закона Российской
Федерации "О федеральных органах налоговой полиции".
Однако выводы, изложенные в данном определении Конституционного
Суда, касаются лишь вопросов согласования при назначении
руководителей территориальных органов федеральных органов
налоговой полиции, являющихся федеральными органами исполнительной
власти, и из текста названного определения не следует, что вопрос
участия губернатора, как органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, в назначении на должность руководителей
территориальных органов федеральных органов других ветвей
государственной власти являлся предметом рассмотрения
Конституционного Суда в данном случае.
Конституция Российской Федерации относит вопросы установления
системы, порядка организации и деятельности, а также формирования
федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной
власти к ведению Российской Федерации (статья 71 пункт "г"); в
пределах, требующих законодательного урегулирования, эти вопросы
регламентируются федеральными конституционными законами и
федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории
Российской Федерации (статья 76 часть 1).
Таким образом, вопрос об участии субъекта Российской Федерации
в назначении на должность и освобождении от должности
руководителей территориальных органов федеральных органов
государственной власти определяется федеральным законодательством,
т.е. предоставление либо непредоставление субъектам Российской
Федерации права согласования назначения руководителей
территориальных органов федеральных органов государственной
власти, осуществляющих полномочия Российской Федерации, в том
числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, является прерогативой федерального законодателя.
В связи с этим наделение губернатора Чукотского автономного
округа полномочием по согласованию при назначении на должность
вышеуказанных руководителей территориальных органов в случаях,
предусмотренных федеральными законами, нельзя признать
противоречащим федеральному законодательству. Это право может быть
реализовано им только при наличии указания на такое полномочие в
федеральном законе.
Подпунктом "е" п. 7 ст. 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" установлено, что высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), кроме
перечисленных в названной статье Закона, осуществляет иные
полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта
Российской Федерации.
Поэтому с доводом суда первой инстанции о том, что обжалуемая
норма противоречит статье 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", не содержащей указание на наличие у высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) вышеназванного полномочия, нельзя
согласиться.
Приведение судом в качестве примера порядка назначения
председателей судов, ошибочно названных территориальными органами
судебной власти, установленного Федеральным конституционным
законом "О судебной системе Российской Федерации", нельзя признать
правильным, так как данным Федеральным законом Верховный Суд
Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и
областные суды, суды городов федерального значения, суды
автономной области и автономных округов, районные суды, военные и
специализированные суды, составляющие систему федеральных судов
общей юрисдикции, отнесены к федеральным судам Российской
Федерации. В соответствии со ст. 13 указанного Закона порядок
наделения полномочиями Председателя Верховного Суда Российской
Федерации, его заместителей, других судей Верховного Суда
Российской Федерации, председателей, заместителей председателей,
других судей верховных судов республик, краевых, областных судов,
судов городов федерального значения, судов автономной области и
автономных округов, районных судов устанавливается соответствующим
федеральным конституционным законом и Федеральным законом о
статусе судей.
Вывод суда о возможности иного толкования подпункта 17 пункта 1
статьи 43 Устава Чукотского автономного округа по вопросу
применения порядка назначения судей не соответствует тексту этой
нормы. Из текста этой нормы не следует, что губернатор Чукотского
автономного округа может воспользоваться предусмотренным этой
нормой полномочием в любых случаях, т.е. по своему усмотрению.
При таких обстоятельствах вывод суда о противоречии
оспариваемой нормы федеральному законодательству нельзя признать
правильным.
Решение суда в этой части подлежит отмене, и в связи с тем, что
по делу не требуется установления новых обстоятельств, необходимо
вынести новое решение, которым в удовлетворении заявления
прокурора в указанной части отказать.
В пункте 3 статьи 74 Устава Чукотского автономного округа в
редакции Закона Чукотского автономного округа от 28.11.1997 N 26-
ОЗ с изменениями, внесенными Законом Чукотского АО от 29.06.2001 N
25-ОЗ, указано, что органы местного самоуправления и органы
государственной власти автономного округа могут заключать договоры
(соглашения) о взаимном делегировании отдельных полномочий.
Признавая указанную норму противоречащей федеральному
законодательству, суд первой инстанции правомерно сослался на то,
что п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена
возможность наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, при этом наделение такими
полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации с одновременной передачей
необходимых материальных и финансовых средств.
Вопреки указанному требованию пункт 3 статьи 74 Устава
Чукотского автономного округа предусматривает, что соответствующие
отдельные полномочия передаются органам местного самоуправления не
законом, а путем заключения договоров или соглашений.
То обстоятельство, что в пункте 3 статьи 74 устава указано о
передаче отдельных полномочий и не указано о том, что они являются
государственными, не является существенным, поскольку орган
исполнительной власти субъекта Российской Федерации является
органом государственной власти и делегирование другому органу
своих полномочий означает наделение иного органа именно
государственными полномочиями.
Кроме того, из смысла статьи 2 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" следует, что местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
вопросы местного значения могут и должны решаться именно органами
местного самоуправления или населением непосредственно, а не
органами государственной власти.
Согласно п. 5 того же Федерального закона осуществление
местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами не допускается.
Установление указанного запрета предполагает невозможность
передачи органам государственной власти полномочий по вопросам
местного значения. Тогда как положение пункта 3 статьи 74 Устава
Чукотского автономного округа не исключает возможность передачи
органам государственной власти Чукотского автономного округа
полномочий по вопросам местного значения в любом объеме.
В пункте 2 статьи 77 Устава Чукотского автономного округа в
редакции Закона Чукотского автономного округа от 28.11.1997 N 26-
ОЗ (л.д. 25) указано, что органы государственной власти
автономного округа не могут ограничивать права местного
самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами, настоящим уставом и законами автономного
округа, а также самостоятельно принимать к своему рассмотрению
вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления,
за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, в
интересах обеспечения государственной и общественной безопасности,
общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и
свобод граждан.
Суд первой инстанции правомерно признал указанную норму
противоречащей федеральному законодательству в части, наделяющей
органы государственной власти Чукотского автономного округа
ограничивать права граждан на осуществление местного
самоуправления и самостоятельно принимать к своему рассмотрению
вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления
при наличии федерального закона, предусматривающего такие
ограничения.
В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 12 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в целях защиты конституционного строя,
обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается
ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления
на отдельных территориях только федеральным законом.
Таким образом, только федеральный закон может предусмотреть
перечень ограничений прав граждан на осуществление местного
самоуправления и определить территорию, на которой эти ограничения
вводятся, т.е. введение вышеназванного ограничения прав граждан
находится в исключительном ведении Российской Федерации, и субъект
Российской Федерации не вправе предусматривать названное
полномочие для органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Поэтому пункт 2 статьи 77 в указанной судом части правомерно
признан противоречащим федеральному законодательству.
Исходя из изложенного оснований для отмены решения суда в
остальной части не имеется. Оснований для отмены дополнительного
решения также не имеется, так как оно никем не обжалуется.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение суда Чукотского автономного округа от 16 ноября 2001 г.
в части признания подпункта 17 пункта 1 статьи 43 Устава
Чукотского автономного округа противоречащим федеральному
законодательству, недействующим и не подлежащим удовлетворению
отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении
заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
в указанной части отказать.
В остальной части решение суда от 16 ноября 2001 г. и
дополнительное решение того же суда от 27 ноября 2001 г. оставить
без изменения
|
